胡登良

亟待解決中國公務員培訓中，如何開展分類培訓的相關理論與實踐問題，盡管中國公務員職位分類制度尚未切實建立起來，然而基于同樣實質性立場將研究美國公務員職位分類制度，進而提出公務員分類培訓概念，公務員職位分類制度是為達成同工同酬的公務員工資所構建的制度，不過實現了價值外溢，變成包含培訓在內的公務員人事管理整個過程的開端與基礎，能夠有力地保障公務員專業化。就培訓來講，職位分類所生成的職族、職類、職組以及職系這四個橫向方向上的單位之中，職系是最為適宜當作公務員橫向分類培訓的那個單位。在橫向分類培訓的根基之上，能夠再依據縱向單位施行縱向分級培訓。公務員分類培訓是說首先以職系來作為單位展開、在這之上再依照其他單位去展開的，目的在于提升公務員專業知識以及能力還有其他知識與能力的培訓模式。

關鍵詞

公務員；職位分類；職系；分類培訓

中圖分類號

D63

文獻標識碼

一、問題的提出

1993年，《國家公務員暫行條例》下稱《條例》正式發布，隨后實施，這標志著中國公務員制度正式建立。《條例》當中，在第十章，以整章篇幅，對公務員培訓作了詳細規定。公務員培訓作為公務員制度重要組成部分，一開始就受到足夠重視，在法制軌道上高位運行。公務員培訓歷經二十多年發展，在建設高素質公務員隊伍里發揮了至關重要作用，為國家經濟社會快速健康發展奠定了公共部門人力資源基礎?？吹匠煽冎H，得清醒認識到，中國公務員培訓距科學化發展要求有較大差距，存在若干理論與實踐中急需解決的重大課題，分類培訓是其中之一 這主要體現于兩方面，其一，法律明確規定公務員培訓要實施分類培訓，可規定籠統且沖突，缺可操作性 其二，已有研究普遍認定缺乏分類培訓是主要問題之一，然而研究缺乏深度 為此，有必要對這一問題作更系統深層的研究。

（一）法律有規定但比較籠統和沖突

在二零零五年通過的《中華人民共和國公務員法》，也就是下稱提到的《公務員法》當中，第六十條作出規定，其內容為機關依據公務員工作職責提出的要求以及實現提高公務員素質這一需要這般的情況，來針對公務員開展分級分類培訓 。的《教程》，是由中共中央組織部、人力資源和社會保障部、全國人大常委會法工委以及國務院法制辦公室組織編寫得來，它對《公務員法》有著權威解讀性質，其中對分級分類培訓做出了明確解釋，分級培訓，是針對擔任不同層次職務這樣的情況，對公務員施行各有側重的培訓，就像，針對擔任省部級領導職務的公務員，對其給以專門培訓，針對擔任司局級領導職務的公務員，也對其開展專門培訓；分為不同職位類別，針對這些不同職位類別的公務員，分類培訓，實施的是不同的培訓 ?！豆珓諉T法》作出規定，依據職務固有的性質還有特點以及管理所需，把公務員職位類別劃分成綜合管理類、專業技術類與行政執法類。不同職位類別的公務員，其工作性質不一樣，特點也有差異，培訓理應不同。比如說，針對專業技術類職位的公務員，應當依照專業技術人員繼續教育的特點以及要求，開展專業技術培訓。《公務員法》當中除開這一條具備原則性的規定之外，不存在任何別的更具操作性的細則以及實施方案。

即便有著這樣的一條規定，可它還跟其他規定存有沖突。依據第六十條定下的規定，針對不同職位類別的公務員施行不一樣的培訓，如此一來就會產生不同的培訓種類，也就是綜合管理類公務員培訓，還有專業技術類公務員培訓以及行政執法類公務員培訓等等 。第六十一條針對“培訓種類”給出了別樣規定，機關對新錄用人員，應當在試用期內開展初任培訓；對于晉升領導職務的公務員，應在任職前或者任職后一年內實施任職培訓；對從事專項工作的公務員要進行專門業務培訓；對全體公務員得進行更新知識、提升工作能力的在職培訓，其中對擔任專業技術職務的公務員，應當依照專業技術人員繼續教育的要求，開展專業技術培訓。國家有計劃地強化對后備領導人員的培訓 。由此可見，關于究竟什么才算是分類培訓，現有的相關法律并未給出具備權威性、統一性以及可操作性的規定。

（二）已有研究達成共識但缺乏深度

吳志華持有這樣的看法，科學且合理的公務員職位分類，能夠為雇用那合格的人選奠定基礎，能夠為開展具備針對性的培訓確立根據，能夠為達成同工同酬提供支撐，能夠為制定合理又規范的績效評估標準給予憑借。王微等一些人提出，職位分類乃是公務員制度得以建立的根基；若不存在一個有效的職位分類，便不可能擁有明確的職位規范，也不可能擁有準確的職務設置，更不可能擁有有效的公務員考核、培訓以及開發。專業類群的職位類群或者按照培訓對象分類，做到需求培訓而非行政級別培訓的西方國家，重視職業化專業化，公務員培訓因此比較重視針對性和專業性，原國家行政學院課題組指出這點。史策認為，公務員（干部）培訓，目的在于提高業務能力，適應工作需要，提高工作效率，培訓課程要有針對性，與普通教育不同。培訓課程得劃分成三類，其一為公共課程，其二是職系課程，職系專門指公務員（干部）進行工作的領域、行業，其三是不同職務層次的課程，諸如此類 。

總體來看，已有的相關研究廣泛認定，缺失分類培訓屬于中國公務員培訓的關鍵要點，并且給出了一些應對策略方面的提議 。不過，該研究的系統性以及深度存在不足，無法給出同時具備理論屬性與操作屬性的應對策略提議。在2014年的年末，在中共中央組織部干部教育局所舉辦的全國干部培訓研討會上，當時擔任干部教育局局長的李小三表明：如今看來，干部（也就是公務員）培訓未曾實施合理的分類，這是當下干部（即公務員）培訓里的一個重大關鍵問題；至于怎樣進行分類培訓，仍然沒有明晰的思路，這需要強化研究 。李小三身為這個負責人，在中國公務員（干部）培訓方面，處于最高管理部門的位置，其觀點毫無疑問地很好地印證了法律規定存在不足，并且也已充分表明分類培訓確實是公務員（干部）培訓里急需去解決的熱點問題，同時還是難點問題。

二、公務員職位分類制度保障公務員專業化

公務員職位分類制度，對職位劃分有著基本邏輯，先是依照職位所承擔任務的性質，于橫向上把職位劃分成，由粗至細的職族、職類、職組以及職系；接著按照任務難易程度、責任大小，還有所需任職資格條件高低，將職位從縱向上分為，從高至低的職等；其中橫向劃分是縱向劃分的基礎。公務員職位分類制度，是提高公務員招聘、薪酬、培訓、晉升等環節針對性以及實效性的基礎，這是基于制度產生的主要目的、理論基礎以及作用機制而得出的。

（一）制度建立初衷是為了保障公務員專業化

隨著英、美兩國先后建立起公務員制度，借助政治與行政的二分，達成了公務員的職業化，在公務員制度創立之際，社會的政治，還有經濟以及科學技術發展階段，決定了政府管理職能相對簡單，并不需要特別專門的知識，那時所選拔的官員，更多的是具備知識廣博、才能出眾且擁有多方面修養的通才，所以，在公務員最初進行分類時，僅僅實施了等級方面的分類，而并未從工作性質方面予以分類。

20世紀之后，社會發展顯著提速，專業分工越發深入，專業人員以及可稱作專業的職業快速增多，而且，專業隨時間推進，持續細化，以往形成的專業，已被劃分且多次細分，每個分裂出的部分都強大得如同最初的母體專業，從歷史角度而言，世界呈現出這樣一個專業序列，傳統專業因不斷分裂在數量上增加，同時，借助專門化進程或者回應商業、社會價值以及技術進步的變化，新專業不斷涌現 。對于政府而言同樣如此，政府的各個部門持續地進行著分化以及分工。與此同時，那些從非政府部門轉而進入政府部門的專業人士數量也在持續不斷地增多?；诳陀^存在的條件，這就要求公務員制度在達成公務員職業化之后能夠進一步向前發展，達成公務員專業化的目標 。

另外，從理論層面來看，公務員制度朝著公務員專業化發展是必然趨勢。因為，本質上公務員制度屬于官僚制，而且是官僚制具體表現形式。公務員制度之所以是按照官僚制理論構建而成，是因為其需要具備并蘊含著官僚制的所有特性。官僚制的基本特性是依據專業化原則，也就是業務分工原則，其具有清晰的層次，即權威、權力以及職位等級，并且有著詳細的規章制度及非人格關系。實際上分類培訓，專業化不僅是權威等級的基礎所在，它同樣也是詳細規章制度和非人格關系的基礎。業務分工所體現的專業化，乃是組織得以存在的根基所在，實際上這也是之所以會有組織的緣由。據此而言，公務員制度具備的基本特性之中，專業化同樣應當被涵蓋在內，公務員是依據專業業務具有之資格獲致任命的，并非通過選舉產生，而且依照最為合理的情形來看，是借助考試獲取的、經由證書予以確認的專業業務資格 。

那般，構建怎樣的制度用以保障公務員實現專業化呢？答案便是公務員職位分類制度。公務員職位分類制度是專業化的根基所在，其有助于專才的培育。就如同《職位分類標準介紹》所表明的那般，職位分類“針對類似任務以及責任展開分類與記錄，從而為管理具必要性的聯邦人事管理項目——招募、任用、薪資、培訓、重新調配、晉升以及辭退員工——提供基礎”。

（二）職系是制度保障公務員專業化的關鍵單位

公務員職位分類制度，對招聘方面起作用，對薪酬方面起作用，對培訓方面起作用，對晉升等公務員人事管理全過程起作用從而保障公務員專業化，可實現的具體機制是什么樣的呢，在此處以招聘來說明，以薪酬來說明，以晉升來說明 。

在招聘這個環節當中，有一種制度叫做公務員職位分類制度，它借助詳細的職位調查，還憑借建立職位說明書，針對各個職位的任職資格條件，展開了科學的分析，并且進行了明確的說明。這里面，專業以及各種資格證書，是各職系的職位任職資格條件里的重要內容。這為公務員招聘，提供了科學的標準，給予了明確的標準，呈現了清晰的標準分類培訓，具備了可操作的標準，有效地避免了招聘過程里不按照專業要求的隨意行為，也避免了故意行為，從源頭上保證了行政專業化。就美國情形而言，新錄用的公務員，都接受過專門的不同社會科學教育，還接受過專門的技術教育，也接受過專門的自然科學教育，他們起初都是在和其專業緊密相聯的低層職位上工作。

公務員職位分類制度有著這樣的作用，它讓每個職位都有對應的職系，這職系又有相應的職等，此職等還有各自職級，憑借這些職系、職等以及職級去確定工資，如此一來能讓每一個公務員都獲取到較為公平的薪酬，這種公平尤其呈現于不同的職位包括職系、職組和職族之間，使得公務員感受到自己獲得了本領域、本部門以及本專業應得的薪酬，進而增強對本領域、本部門以及本專業的認同感，最終愿意在本領域、本部門以及本專業持續發展下去。要是講到美國構建公務員職位分類制度其主要的目標是去保障公務員專業化，那直接的目標便是給公務員的工資調整提供一套公平的方案。《分類者手冊》講到“盡管聯邦公務員職位分類制度并非是支付計劃，然而對于員工薪酬的結構以及管理來說是至關重要的”。存在一些國家將公務員職位分類制度全然當作一種工資制度，就像日本那樣。戰后經濟呈現混亂狀態，導致物價不穩定，這使得公務員的工資該如何界定成為了讓財政當局極為苦惱的事情，日本在第二次世界大戰結束之后引進了公務員職位分類制度這一概念，大藏省向占領軍當局提出了要求，期望能派遣那幫精通職位分類制度的美國專家前來日本，以此幫助來解決公務員的工資發放方面的問題。

在晉升的環節當中，因為不同的職系專業之間的差別是比較大的，所以不允許普通公務員，也就是GS1-GS15職等的那些公務員，在職系之間開展調動，這剛性地確保了行政專業化。為了在一定的程度上降低這種剛性所帶來的負面效果，美國設計了高級公務員制度，其目的是增強高級公務員的戰略能力以及政治能力。有人存有擔憂：美國的高級公務員，也就是原GS16-GS18的公務員，與原來專業的聯系會變得更加不緊密，進而會變成通才型公務員。但經實踐證實，美國百分之九十的高級公務員源自機構內部的任命。美國高級公務員并非通才型公務員的匯總，他們因專業成就從普通公務員變為高級公務員，并且多數人依舊主要承擔屬于其專業領域的工作。故而，他們仍舊是專家，而非通才。

可見，公務員職位分類制度在招聘環節保障公務員專業化，可見，在薪酬環節保障公務員專業化 通過職系發揮關鍵作用而實現，可見，在晉升人事管理環節保障公務員專業化 通過職系發揮關鍵作用而實現。

三、職系是公務員分類培訓的劃分單位

實踐層面以及學術領域提出要針對公務員開展分類培訓，這樣子做的目的是為了提升培訓所具有的針對性，借此進一步推動公務員走向專業化，而這跟公務員職位分類制度構建的主要目的是一樣的。依照上面文字的剖析，職系在招聘這個環節能夠起到關鍵作用，在職酬方面也是這樣，在晉升過程當中同樣能夠發揮關鍵作用，那么在培訓環節又會怎樣呢？這恰恰就是本研究需要去回答的核心問題。

（一）制度對職位劃分的單位

具有重要指導性的美國公務員職位分類相關文件，有《職位分類標準介紹》，還有《分類者手冊》，以及《職位組族手冊》，另外有《重大分類決策與意見摘要》，再有《任職資格標準》等。在這些文件予以指導的情況下，當下制度從橫向角度對于職位所劃分出來的，從粗到細的不同類別涵蓋，有職族，其中包含一般職位表職族，以及聯邦薪資系統職族。這兩個職族事實上對應的是兩個薪資系統，前者被稱作一般職位表薪資系統，后者被稱作聯邦薪資系統。在2009年獲得最新修訂的《職位組族手冊》里，聯邦薪資系統職族分別被稱作白領類職系，以及貿易、工藝、勞工類職系。《分類者手冊》表明，“開展職位分類之際率先做出的決定便是明確薪資系統……按照一般規則，薪資系統的明確并不困難，并且近乎是自動的。就這點而言，分類很少遭遇問題”。

職類方面，通常一般職位表中的職族能夠被劃分成五個類別，這五個類別涵蓋了專業職類，行政職類，技術職類，文秘職類以及其他職類。

其為職組，屬于一般職位表組族的主要子項之一，涵蓋一組存在關聯或者具有相關性的職業，一般職位表職族含涉23個職組，諸如會計和預算職組，其編號為GS - 500，工程與建筑職組，編號是GS - 800，綜合監督、文秘和辦公室服務職組，編號為GS - 300 。

職系屬于職組下的子項，其涵蓋了工作專業性以及任職資格條件相類似的職位，換種說法來講，每一個職組都含有若干處于該職組內且代表特定職業的不同職系，一般職位表職族含有406個職系，職系標記為名稱與數字的組合，像這樣：會計職系，GS - 510；秘書職系，GS - 318；微生物職系，GS - 403。

從豎向進行劃分，存在從高到低的單位以及級別，其中包括：職等，它是用數值來進行標示的，范圍是從GS - 1到GS - 15，職等界定了一般職位表職族里所有職位的工作難度、責任以及任職資格條件的水平，它主要是用于在整個制度框架范圍以內進行跨職系比較的。

職級，每個職等內根據公務員績效和資歷所劃定的十個級別。

（二）以職系為單位開展分類培訓

職位分類制度于橫向上，依據職位任務具備的性質，把職位劃分成不一樣的職族，職類，職組以及職系。顯然，公務員分類培訓會以這四個單位之中的某一個當作基本單位。緣故在于，針對公務員實施分類培訓的標準是職位任務的性質，此與公務員職位分類制度橫向分類的標準全然相同。唯有如此，培訓才能夠有助于提高公務員專業化水平，才能夠展現公務員職位分類制度推動公務員專業化這一本質特性，也才能夠彰顯公務員培訓增進公務員工作能力和水平的原本意愿。究競哪一個適合作為公務員分類培訓 的基本單位？那以上四個單位之中 ，是這樣嗎？你說是嗎，嗯？ 。

《職位分類標準介紹》表明，職族屬于職位分類里最為粗略的單位，職族僅有兩個，其中某個職族是聯邦薪資系統職族，且它有著另外的稱呼，即貿易、技藝以及勞工職族，或者被叫做藍領職族，還有一個職族是一般職位表職族，它也獲得了別的稱謂，也就是白領職族，毋庸置疑的是，將這樣的單位當作分類培訓的單位，實在是太過粗略了。

職類屬于對職位表中職族做進一步劃分的單位，它涵蓋專業職類，包還有行政職類，并且包含技術職類，也有文秘職類以及其他職類。

專門職業類別的工作，要有一個屬于科學范疇的知識、學識，得憑借主修某一專業領域的教誨、培訓來獲取學士學位，乃至更高層次的學位，這與通識教育有所不同。

行政職類工作，涉及行政與管理領域原則，涉及行政與管理領域概念，涉及行政與管理領域慣例，具備分析能力，具備判斷力，具備辨別力，承擔相應管理責任。這些職位，雖不需要專業化教育，卻實實在在涉及技能，這些技能需通過大學水平教育獲得，或者通過日益增長的承擔責任的經驗獲得，技能包括分析技能，包括調查技能，包括寫作技能，包括判斷技能 。

通常而言，技術職類的工作，與專業工作及行政工作相關，且起到支撐作用，其涉及廣泛的實踐知識，該知識通過經驗以及低于大學程度的專門培訓獲取，這種職業的工作，或許會涉及專業工作或者行政工作的實質性知識，然而并不需要掌握所涉及領域的全部知識。

文秘職類工作涵蓋結構性工作，關鍵在于對辦公室、事務以及財政運營予以支持。該工作依已確立的政策、程序或技巧來開展，且須要涉及針對所執行任務的培訓、經驗以及實踐知識。文秘工作一般涉及綜合辦公室或者項目的支撐性任務，像準備文件、接收文件、審查文件以及核實文件，處理事務，維持辦公室記錄等 。

毫無疑問，職類對于分類培訓而言，是能夠提供重要參考價值的。不同職類，其任務性質存在較大差異，所需任職資格條件也如此，這就決定了不同職類公務員的培訓需求有著大大不同。有學者提出，我國公務員培訓按照綜合管理類、專業技術類和行政執法類實施分類培訓于美國以職類為單位實施分類培訓而言是類似情況。不過，職類雖是比職族更細化的單位，然而其依然較為寬泛，是不能作為分類培訓的單位的，。

職組作為一般職位表職族之下的主要子項，涵蓋著一組彼此關聯或者相關的職業，也就是職系?！堵毼唤M族手冊》表明，在全部23個職組當中，其中包含一個“雜項”職組，職系數目最多的可達49個，而最少的僅有2個，平均數目超出17個。職系和職系之間，其任務性質以及由該性質所決定的任職資格條件，存在著較大的差異。就拿社會科學、心理學、福利這個職組來說，此職組總共有著29個職系，如同社會科學、心理學、福利職組的職系表所呈現的那樣。講述社會保險管理職系，描述失業保險職系，闡釋健康保險管理職系，對它們之間的區別予以說明。

在社會保險管理職系里，存在著這樣一些職位，它們主要涉及管理，還涉及規劃，又涉及管理以及執行聯邦社會保障老年、幸存者、殘疾和/或健康保險計劃。其中包括那些與制訂政策、方法和程序有關的職位，這些policy、method和procedure是用于執行這些項目的，并且還包括發布和解釋它們的職位。另外，還涵蓋那些當工作需要具備有效處理公眾事務能力時，會涉及在公眾面前代表這些項目，以及確定資格的職位。此項職系的職位要求了解經修訂的《社會保障法》所確立的圍繞養老、幸存者、殘疾和/或健康保險方案的廣泛概念以及技術規定。

失業保險職系，該職系主要涉及，在聯邦與州聯合安排的情形下，失業保險項目的開發活動，還有推廣環節以及評估工作。對于本職系的職位而言，提出了要求，要求其了解社會保險的歷史狀況，知曉社會保險的概念內涵，掌握社會保險的方法手段以及技術要點，并且要熟悉此類項目運作時所對應的社會條件以及經濟條件。

健康保險管理職系，有這樣一些職位，需對國家健康保險計劃像醫療保險、醫療補助等的管理與運作，進行管理、監督甚至執行相關特定工作，比如解釋項目要求，制定政策、方法和程序，監測、審查項目操作的內容，評估、評價項目操作的質量，準備、分析與項目有關的衛生保健數據，還要執行其他相關活動。本職是所列職位，主要要求了解國家健康保險項目，其法律、法規、原則以及操作要求，還要了解這些項目，與其他相關聯邦和州項目的相互關系，具備分析技能，還有利用資源的能力，這些資源用于規劃、開發和評估這些項目的運行，以及交付給公眾。

這三個職系，其任務性質不一樣，所需任職資格條件也顯著不同，一個人要同時擁有這三個職系職位所要求的知識，或者具備相應能力，又或者擁有如此技能，是非常困難的，進而言之，很難專業地把三個職位的工作做好。實際上，從另外一個層面也能夠表明職組內職系與職系之間存在著較大區別。同一個職組里面的職系未必歸屬于同一職類。

社會科學、心理學、福利職組的職系表

職系是職組之細分，包含工作專門化且任職資格條件相近的職位，最后來瞧職系，《分類者手冊》表明：“每個職組涵蓋于該職組內各不相同、代表職業的職系，為職位挑選恰當職系，把它與其他分配了類似工作且要求相似任職資格條件的職位歸至此人選職系”，即一個職系就是一種職業，這從職組定義也能明晰，同時，同一職系職位工作性質相仿，需類似任職資格條件 。而高級職業化，對于其這樣的界定而言，乃是“指憑借某種特定的、專門的知識或者技能從而構建起特定的職業領域”，并且“以此構建起專門的知識權威以及相關的職業操守狀態”。高級職業化的實質，是某種特殊的專業技術能力，還有高度的職業自我管理能力。在美國創立公務員職位分類制度之際，高級職業化已然得以實現。也就是說，職系的基本內涵涵蓋專業和專業化。與之不同的是，職族、職類、職組并不具備這一層內涵。所以，《分類者手冊》指明，“就不一樣的緣由而言，給職位挑選恰當的職系屬于完備的人事管理進程里的一項必要構成部分。舉例來說，招聘期間的任職資格要求跟職位的職系相關；職業發展階梯會被職系所影響；開展組織結構設計時常常會顧及被分配了職位的職系”。手冊靠著列舉職系在招聘以及晉升里的作用來表明職系于完整的公務員人事管理進程中的重要意義，充分彰顯職系在公務員培訓里的重要作用。這種重要作用呈現為職系適宜當作分類培訓的單位。

（三）橫向分類培訓是縱向分級培訓的基礎

依據管理學以及公共管理學的常識，我們能夠得出這樣一個結論，同一個職系以內不同職等也就是層級不一樣的公務員，除了要具備大體上相同的專業知識與能力之外，還需要具備不同的另外種類的能力，就像是越是高職等的公務員越需要具備戰略方面的能力以及人際方面的能力，越是低職等的公務員越需要具備執行方面的能力以及操作方面的能力。所以，公務員除了要開展以職系作為單位的橫向分類培訓以外，還需要開展被劃分成不同等級的縱向培訓。但是二者之間的關系絕不能夠將本末顛倒過來，理應首先并且主要去施行分類培訓，在這個基礎之上再去施行分級培訓。唯有如此才能夠既經由培訓推動公務員走向專業化，又以此通過分級培訓提升不同職等公務員的其他能力。然而，需要著重表明的是，按照職等作為單位來實施分級培訓并不等同于需要針對每一個職等的公務員都實施不一樣的培訓，相近職等的職位對于公務員其他能力的要求共性是大于差異的。至于怎樣科學合理地去實施分級培訓，這還需要進一步展開研究。

（四）公務員分類培訓的界定

分級培訓在一定意義上而言，也是一種呈縱向狀態的分類培訓，據此，本研究針對公務員分類培訓給出一個相對明晰且統一的定義：公務員分類培訓是這樣一種培訓模式，它先是以職系作為單位來展開，在這個基礎之上，又按照其他單位來進行開展，其目的在于提升公務員專業知識以及能力，還有其他知識與能力。